Diz o ex-ministro Delfim Netto que a maioria dos gestores públicos só aprende quando sai do governo. Posso confirmar esta "boutade" com o sofrimento próprio. Durante seis anos e meio (2005-2012) fui diretor do INPE (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), tentando cumprir minhas funções de gestor dentro da tiranossáurica burocracia brasileira. Quando estamos na cadeira de gestores, o dia a dia é tão massacrante que nos impede de refletir sobre as decisões das quais depende nosso futuro. Sem o poder na mão, sobra-nos a força das ideias. Assim, minha dupla condição atual de experiência e de distanciamento permite-me confirmar a intuição que tive ao exercer o cargo de diretor: não há futuro para os institutos do MCTI no sistema de administração pública direta. Ou todos os institutos do MCTI se transformam em organizações sociais (OS), ou irão para o caminho do esquecimento e da irrelevância.
Os institutos do MCTI tem um papel essencial no Brasil. São os nossos equivalentes aos laboratórios nacionais dos EUA. Esses laboratórios, como o Jet Propulsion Lab, Fermi Lab e Los Alamos, fazem pesquisa e desenvolvimento para fins públicos, cumprindo missões de Estado. No caso brasileiro, nossos institutos foram criados para dar ao Brasil competências em áreas como Pesquisa Espacial, Amazônia, Computação Científica, Tecnologia Industrial, e Biocombustíveis. Só que o modelo de gestão da maior parte destes institutos parou no tempo. Pior: este modelo está devagar e sempre destruindo o futuro destes institutos. Para entender a situação, relato a seguir o caso que vive hoje o INPE, o maior instituto de P&D do MCT.
Comecemos pelo óbvio ululante rodrigueano: o INPE chegou ao fundo do poço. Estamos paralisados pelo medo. Os órgãos de assessoramento e auditoria, que deveriam ser apoios essenciais do gestor público, tornaram-se feitores do administrador. Não basta estar certo. É preciso fazer do jeito que os outros querem. Só que esses outros não tem a menor responsabilidade em produzir novas teorias científicas, novos sistemas, novos satélites.
Veja-se o caso da relação entre o INPE a Advocacia Geral da União (AGU). A AGU foi criada pela Constituição de 1998, para assessorar os gestores públicos da administração direta e das autarquias sobre a melhor forma de cumprir as missões de cada instituição, dentro do marco legal. Só que o marco legal hoje é tão bizantino e atrasado que sua interpretação estrita não permite ao INPE operar. Assim, órgãos de assessoramento como a AGU passam a ditar o que o INPE pode fazer. Hoje, em lugar da AGU trabalhar para ajudar o INPE, é o INPE quem trabalha para agradar a AGU.
Vejamos alguns exemplos de como os pareceres da AGU, que são interpretações da Lei, restringem consideravelmente a gestão do INPE. Quase tudo não pode. Um advogado da União escreveu num parecer que é ilegal que o INPE receba recursos da FINEP. Outro mandou o INPE abrir sindicância contra um servidor que usou termos como "salvo melhor juízo" num relatório interno. Outro parecer proibiu o INPE de usar a Lei de Inovação. Doutra feita, negou-se ao INPE o direito de contratar sua fundação de apoio que está previsto no Decreto 7430/2010. Aprovou-se um parecer que diz para o INPE parar o programa de satélites sino-brasileiros CBERS e suspender os contratos industriais vigentes. Embora a Lei dê ao gestor o pleno direto de decidir de forma independente da AGU, quando ele ousa discordar da AGU, é objeto de denúncias à CGU, ao TCU e ao Ministério Público feitas pelos mesmos advogados que deveriam lhe assessorar.
Será que a AGU está errada? Ou será que é a Lei quem permite interpretações e ações como as citadas acima? No meu entender, o problema não está na AGU, mas sim numa legislação totalmente anacrônica. Na administração pública direta, todo gasto de recursos está associado a bens e serviços que tem de ser entregues nos prazos e preços contratados. Ora, esta lógica de controle prévio e de só poder comprar "bens de entrega líquida e certa" pode servir para cadeiras, mesas e serviços de jardinagem. Nunca poderia ser usada para custear atividades de P&D em tecnologia espacial, astrofísica, computação e biodiversidade. Mas é. O gestor hoje contrata o desenvolvimento de um satélite como quem compra carros.
Como dizia Millor, em tempos de opressão o livre-pensar é só pensar. Hoje, discordar e pensar diferente está proibido. O entendimento do direito administrativo foi subtraído dos gestores e passou a ser exclusivo dos órgãos de assessoramento e auditoria. A contradição se consolidou. Quando o gestor não pode mais decidir livremente em prol de sua instituição, ele deixa de ser gestor e se converte em marionete.
Também estamos estrangulados em nossa gestão das pessoas, pois o Regime Jurídico Único não funciona em instituições de Ciência e Tecnologia. O RJU opera numa lógica obtusa. Fixa um número de cargos para cada instituto, numa perspectiva de permanente reposição de servidores. Ora, o número de pessoas que o INPE precisa não pode ser fixado por Leis ou Decretos, pois depende das missões que realizamos. O que o Brasil quer do INPE é que sejamos capazes de cumprir missões: construir satélites, produzir pesquisa de qualidade, fazer boa previsão do tempo, monitorar o meio ambiente com eficácia. Para servir bem ao Brasil, temos de ter metas claras com prazos e recursos bem definidos.
Precisamos mudar a nossa visão. Na sociedade do conhecimento do século XXI, não faz mais sentido dizer: "Precisamos de 500 novos servidores RJU para repor os 500 que se aposentaram. Esses novos servidores serão contratados para cumprir 35 anos de serviço público". Esta postura não tem a menor chance de sucesso, pois esta lógica de contratar pessoas para a vida eterna é incompatível com os princípios de qualidade, eficiência e rapidez de resposta que o INPE precisa ter. O que devemos dizer para o Governo é: "Temos condição de realizar esta missão para o Brasil. Precisamos de X pesquisadores e engenheiros para executá-la no prazo de Y anos". Este é um acordo justo. O Governo saberá o que está contratando e o INPE saberá o que tem de produzir. Afinal, a sociedade brasileira só deve financiar o INPE enquanto cumprirmos missões que justifiquem o dispêndio de recursos públicos.
O Governo Federal já sabe qual é o caminho da eficiência. Os novos institutos no MCT (a Empresa Brasileira de Pesquisas Industriais-Embrapi e o Instituto Nacional de Pesquisas Oceanográficas e Hidroviárias-INPOH) serão organizações sociais (OS), hoje a melhor opção que dispomos para instituições de C&T. As OS cumprem missões definidas pelo Governo por meio de contratos de gestão. Têm flexibilidade para contratar e demitir pessoal e seu sistema de licitações não segue a Lei 8666/93. Têm metas e objetivos definidos e mensuráveis, de cujo cumprimento depende a renovação dos contratos de gestão.
Nos EUA, o país de maior produção científica e tecnológica do mundo, há décadas o grosso das atividades de P&D é realizada por instituições públicas não estatais. O modelo brasileiro das OS corresponde ao modelo americano dos "Federally Funded Research and Development Centers (FFRDCs)". Os FFRDCs são centros de P&D contratados pelo governo dos EUA, conforme as seguintes regras:
Um Centro de Pesquisa e Desenvolvimento com Financiamento Federal (FFRDC) é uma atividade patrocinada por uma agência governamental, sujeito a uma ampla carta constituinte, com o propósito de desempenhar, analisar, integrar, apoiar e administrar pesquisa e desenvolvimento básicos ou aplicados, que receba do governo 70% ou mais da sua base financeira.
1. Uma relação de longo prazo é contemplada;
2. A maioria ou a totalidade das instalações são de propriedade ou financiadas pelo governo; e
3. O FFRDC tem acesso aos dados, funcionários e instalações do governo e dos fornecedores, além do que é comum em uma relação contratual normal.
Os laboratórios nacionais de P&D ("national labs") mais importantes dos EUA são FFRDCs, incluindo: Argonne NL, Brookhaven NL, Fermi Lab, JPL, Los Alamos NL, NCAR, National Radio Astronomy Observatory, Oak Ridge NL e Sandia NL. O pragmatismo dos americanos é revelador. Esses laboratórios cumprem missões essenciais aos EUA, inclusive estudos secretos sobre armas nucleares, mas operam com a liberdade de ação necessária. Não é à toa que os EUA continuam à frente da Europa e dos BRICs na produção de C&T. A experiência americana nos indica que o modelo das OS (FFRDCs nos EUA) é compatível com institutos e laboratórios que cumprem missões de grande importância pública.
Nada de essencial impede o INPE e os demais institutos do MCTI de virarem OS, senão a nossa angústia pessoal de nos aferrarmos a um passado que nunca existiu. A condição do INPE e dos demais institutos como administração direta é fato relativamente recente e decorre da Constituição de 1988. Já fomos regidos pela CLT, quando tínhamos muito mais liberdade para contratar e demitir do que hoje. O que nos trouxe até aqui não foi o RJU, nem a AGU, nem a Lei 8666/93. Foi nossa capacidade de trabalhar e produzir boa Ciência e Tecnologia. É esta capacidade de produzir que nos está sendo subtraída pelo modelo de gestão que temos. A permanência dos institutos do MCTI na administração direta já há muito tempo deixou de ter benefícios para se converter num ônus insuportável.
Diz o provérbio inglês que quando se chega ao fundo do poço, o melhor a fazer é parar de cavar. Não dá mais. Temos de romper a espiral descendente que vivemos. A cada novo dia dentro da lógica perversa da administração direta, os institutos do MCTI pioram um pouco mais. Temos de ousar conjuntamente e buscar as mudanças em lugar de temê-las. Em lugar de nos amarrar a um "Titanic" que afunda, precisamos de coragem para construir caravelas científicas ágeis. Mais que nunca, navegar é preciso.(Artigo Perspectivas do fundo do poço: qual será o futuro dos institutos de pesquisa do MCTI? de autoria de Gilberto Câmara. Artigo originalmente publicado no Jornal da Ciência, em 22 de maio de 2013)
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